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【重慶水處理設(shè)備網(wǎng)http://xqccscq.com/】十九屆四中全會進(jìn)一步對國家治理現(xiàn)代化做出戰(zhàn)略安排，此背景下有必要探討水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治”中國有著特別的含義，古文中是一個象形文字，最早的含義就是通過修建水利工程管束洪水，后來延伸為控制管理。中國最早的政治秩序來自于大禹治水，大禹因?yàn)橹嗡泄Ρ蛔馂榫胖莨仓鳎恢袊鴼v代王朝一直追求的理想就是天下大治、長治久安。由此可見，治”與國家治理存在內(nèi)在聯(lián)系，中國文明的起源似乎與治水有著密切的關(guān)聯(lián)。實(shí)際上，治水是理解中國特色治理體制的一條重要線索。

PartⅠ 治國必先治水：中國特色體制起源

中國國家治理體制有其獨(dú)特性。2014年，歷史學(xué)家弗朗西斯·福山出版的政治秩序的起源》第二卷，把強(qiáng)有力的國家、國家對法治的尊崇及全體公民對政府的問責(zé)看作是維系現(xiàn)代政治秩序的三個最基本要素：即強(qiáng)國家、法治和民主問責(zé)。弗朗西斯·福山指出，從全世界來看中國體制的顯著特征是有一個“強(qiáng)國家”這構(gòu)成了審視中國國家治理體制的一個出發(fā)點(diǎn)。

為什么中國有一個“強(qiáng)國家”強(qiáng)國家”起源是什么？很多思想家對此進(jìn)行過研究，發(fā)生了內(nèi)容豐富的中國國家體制起源理論。眾多理論中有一派觀點(diǎn)影響很大，那就是卡爾·馬克思開創(chuàng)的治水派”學(xué)說，認(rèn)為亞細(xì)亞生產(chǎn)方式需要非常強(qiáng)的政府動員人力修建大型水利工程，后來歷史學(xué)家卡爾·魏特夫在20世紀(jì)50年代進(jìn)一步提出了治水社會”理論，指出在東方社會，由于修建大型水利工程而產(chǎn)生集權(quán)的政治體制。治水派”學(xué)說影響甚廣，但是過去半個世紀(jì)以來對其質(zhì)疑很多，例如卡爾·魏特夫的理論，20世紀(jì)80年代在國內(nèi)受到廣泛批判。弗朗西斯·福山認(rèn)為灌溉是區(qū)域性的事務(wù)，缺乏以解釋政治秩序的起源，認(rèn)為解釋國家的起源，最重要的理由是戰(zhàn)爭。歷史學(xué)家黃仁宇則提出了另外的觀點(diǎn)，認(rèn)為黃河洪水直接導(dǎo)致了中國的中央集權(quán)的崛起，歷史上對防洪的需求遠(yuǎn)勝于灌溉。

筆者在十幾年前對上述理論做了詳細(xì)的研究，指出中國古代選擇大一統(tǒng)體制，主要來源于三個方面的需求：一是國防的需要；二是賑災(zāi)的需要；三是治水的需要。從三個需求來看，由于國防和賑災(zāi)的需要有很大成分也來源于治水的需要，成都工業(yè)純水設(shè)備治水對大一統(tǒng)體制的來源能夠貢獻(xiàn)大半，這也可以解釋為何中國自古即有“治國必先治水”之說。

2020年新冠肺炎引發(fā)的疫情肆虐全球，中國舉國上下共抗疫情，經(jīng)過努力很快就控制住了疫情，疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)方面的成果令世界矚目。中國抗疫取得突出成績的重要原因，于獨(dú)特的國家體制，這個體制就其本源而言是很擅長賑災(zāi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)復(fù)雜的治理難題正是中國體制的獨(dú)特優(yōu)勢。十九屆四中全會公報指出，中國特色社會主義制度有13個顯著優(yōu)勢，其中包括黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國一盤棋集中力量辦大事，實(shí)際上這些優(yōu)勢來源于中國獨(dú)特的國家體制。

PartⅡ 當(dāng)代治水革新：成果卓著經(jīng)驗(yàn)珍貴

一定水平上來說，中國的體制是為治水而生，中央集權(quán)大一統(tǒng)體制最初一定水平上是為水利工程的興建而生的古代社會治水主要包括四個方面：防洪，灌溉，漕運(yùn)，海塘。為實(shí)現(xiàn)治水需求，中國自古就有修建大型水利工程的保守，比方，四川都江堰、京杭大運(yùn)河、廣西靈渠、新疆坎兒井等古代水利工程杰作。古代治水主要采取工程手段，以滿足基本需求為目的具有集中性、沖擊性、單一性特征。

改革開放以來，國逐漸從激進(jìn)治水向現(xiàn)代治水轉(zhuǎn)型。保守的治水需求依然存在但水問題更加復(fù)雜，水需求愈加多元，治水內(nèi)容亦越來越豐富。水短缺、水污染、水災(zāi)害和水生態(tài)惡化等問題具有分布式特征，量大面廣，治理的難度和復(fù)雜性遠(yuǎn)超古代。比方，生態(tài)環(huán)境問題和節(jié)水問題涉及到每一個社會個體，需要考慮個體多元化需求，隨著物質(zhì)生活水平的提高，人民對水服務(wù)和水品質(zhì)提升的需要日漸強(qiáng)烈，這些都是現(xiàn)代治水的新問題。

治水的新形勢決定了單依靠工程手段不能完全解決問題，當(dāng)代治水必需采取綜合措施。特別是過去20多年來，中國不時調(diào)整體制適應(yīng)水情，實(shí)際是完成從傳統(tǒng)治水到現(xiàn)代治水的轉(zhuǎn)型。從激進(jìn)水治理到現(xiàn)代水治理轉(zhuǎn)型，中國水治理的內(nèi)容和特征發(fā)生了巨大變化（見表1這一過程實(shí)際上隨同著中國國家治理體系的轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)的中央集權(quán)大一統(tǒng)體制，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代多元一統(tǒng)體制，或者說是新型舉國體制，即發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，積極吸納社會、市場、技術(shù)等因素的力量，成都工業(yè)純水設(shè)備以適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)代社會治理的需求。

新中國成立70年來，國治水取得巨大成績，尤其在防洪減災(zāi)，農(nóng)田灌溉，水利發(fā)電和水利工程供水能力方面尤為突出。中國古代就有修建水利工程的保守，當(dāng)代修建了更多的大型水利工程，包括長江三峽、南水北調(diào)、黃河小浪底等一批超級工程。中國用占全球6%水資源和9%耕地養(yǎng)活了全球近20%人口，這主要得益于水效率的大幅度提升。改革開放40年來，中國以27%用水增長，支撐了全國經(jīng)濟(jì)總量增加36倍；農(nóng)業(yè)用水量下降12%糧食產(chǎn)量增加1.2倍；工業(yè)用水總量增長1.4倍，產(chǎn)出增加55.3倍。這些成績的取得，得益于中國的獨(dú)特的治理體制。

當(dāng)代中國治水的基本經(jīng)驗(yàn)主要為：一是理念先導(dǎo)，目標(biāo)引領(lǐng)。國的頂層設(shè)計能夠不時根據(jù)新形勢革新，與時俱進(jìn)制定國家發(fā)展不同階段的目標(biāo)。二是問題導(dǎo)向，務(wù)實(shí)創(chuàng)新。實(shí)踐中以問題為導(dǎo)向，務(wù)實(shí)探索問題的解決路徑。三是黨政主導(dǎo)，調(diào)試管理。國在集中領(lǐng)導(dǎo)框架下，具體執(zhí)行過程中又保持了政策制定的靈活性和政策執(zhí)行的彈性。四是系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力。習(xí)近平總書記在2014年提出的16字治水思路，成為治水實(shí)踐中大力貫徹落實(shí)的方針。五是群眾路線，廣泛動員。各項(xiàng)水利事務(wù)中，人民群眾以各種形式發(fā)揮了重要作用。六是依法治國，科技支撐。從1988年國家頒布的首部《中華人民共和國水法》以下簡稱《水法》2002年新《水法》修訂，初步建成了完整的水法規(guī)體系。這六個方面既是當(dāng)代中國治水經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是治國經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，治水的邏輯和治國的邏輯是高度契合的

PartⅢ 治水體系邏輯：審視三重關(guān)鍵關(guān)系

公共治理有三大核心問題：政府與市場的關(guān)系；政府與社會的關(guān)系；政府內(nèi)部組織關(guān)系。人們關(guān)于治水爭論的焦點(diǎn)實(shí)質(zhì)上就是這三組關(guān)系，透過這三個視角審視水治理，很多問題能夠得到合理解釋。

一）政府與市場的關(guān)系

對于水治理中的政府與市場的關(guān)系，筆者繼續(xù)研究了20年?；仡櫾?span>2000年，水權(quán)與水市場問題剛剛提出來，并一度引起了很大的爭論。后來，隨著思想解放，人們普遍認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)引入水市場，但中國的水市場改革，特別是水權(quán)市場改革非常曲折。目前來看，中國水權(quán)交易量遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。以中國水權(quán)交易所的交易水量為例，從2016年成立到2019年年底，累計交易水量僅28.8億立方米，這與中國每年6000多億立方米的用水量相比是一個很小的數(shù)字。總的來看，中國經(jīng)過20年的水權(quán)水市場建設(shè)，還沒有發(fā)展出普遍性的水權(quán)市場，水權(quán)市場迄今更多的具有探索意義。

發(fā)達(dá)的水權(quán)市場依賴很苛刻的一組條件。例如，對于水資源的空間調(diào)度和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施有較高要求，目前我國七大流域只有黃河做到全流域統(tǒng)一水量調(diào)度。中國在1988年《水法》中就規(guī)定了取水許可制度體系，這套制度體系的核心就是利用行政手段進(jìn)行水量的再分配。2020年《水法》進(jìn)一步明確取水許可，實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合，其立意是用行政手段來進(jìn)行水量再分配。但實(shí)踐中由于種種原因，這套行政再分配制度沒有完全落實(shí)，比如取水許可證發(fā)放之后，配套的監(jiān)管和服務(wù)沒有及時跟上，影響了這套制度安排的有效性。這種背景下，水權(quán)交易可以成為落實(shí)總量控制的一種手段，也可以理解為在水行政分配體系中引入市場機(jī)制，但主要還是發(fā)揮輔助的作用。

回顧我國水權(quán)水市場20年的建設(shè)進(jìn)程，有三點(diǎn)值得反思：第一，水權(quán)市場發(fā)展的規(guī)律研究方面，過于強(qiáng)調(diào)市場的作用和市場制度自身，對水權(quán)市場運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)制認(rèn)識缺乏，市場機(jī)制非常復(fù)雜，絕非僅僅是產(chǎn)權(quán)界定的問題，還要具備一系列的保證條件；第二，水權(quán)市場的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒方面，過于強(qiáng)調(diào)個別國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”對水權(quán)市場發(fā)展中的實(shí)際問題認(rèn)識缺乏，事實(shí)證明，只有真正契合中國國情的改革才干有效；第三，水權(quán)交易和市場制度建設(shè)過程中，過于強(qiáng)調(diào)理想意義上的自由市場模式，對國情條件的制約和中國特色的因素認(rèn)識缺乏，研究過于理想化成都工業(yè)純水設(shè)備。

當(dāng)然，水權(quán)水市場只是水治理中利用市場機(jī)制的一種形式。如果從全局來看，市場機(jī)制完全可以在水治理中發(fā)揮重要作用，這至少包括以下四個方面：一是水務(wù)市場當(dāng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府可以適當(dāng)干預(yù)，但要以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)；二是水利投融資中的作用凸顯，需要充分利用市場機(jī)制吸引更多的社會投入；三是水價改革中發(fā)揮重要作用，需要依靠靈活水價機(jī)制進(jìn)行探索；四是水資源分配體系中發(fā)揮積極作用，可以積極探索利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)總量控制。

二）政府與社會的關(guān)系

中國公共事務(wù)治理的一個關(guān)鍵問題，如何調(diào)動公眾參與的積極性，如何使公眾更多更好地參與公共事務(wù)。筆者曾做過農(nóng)村用水戶協(xié)會的研究，結(jié)果標(biāo)明：一個村莊是否成立用水戶協(xié)會對用水管理影響很小，甚至保守的村集體管水用水績效還優(yōu)于用水戶協(xié)會的績效；對于跨行政區(qū)的涉水事務(wù)，用水戶協(xié)會還能起到一定效果，但與行政區(qū)重合的用水戶協(xié)會大部分流于形式。

未來需要讓社會機(jī)制在中國水治理中發(fā)揮更大作用，至少可以在以下四個方面著力提升：一是水利項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)過程中要積極發(fā)揮人民群眾的作用，真正反映公眾需求；二是水利法規(guī)和政策決策中注重多元參與，傾聽各方聲音與訴求；三是水資源節(jié)約、維護(hù)和治理中廣泛動員群眾，充分利用水價杠桿，促進(jìn)節(jié)水減污。四是水情教育和水文化建設(shè)方面，例如廣泛利用水利工程設(shè)施提供國民教育功能，加強(qiáng)全社會現(xiàn)代水文明風(fēng)尚的引導(dǎo)。

三）政府內(nèi)部組織關(guān)系

國流域治理中長期存在三大協(xié)同難題：一是層級協(xié)調(diào)問題，行政手段為主，經(jīng)濟(jì)機(jī)制單薄，公眾參與缺乏；二是地區(qū)協(xié)調(diào)問題，缺乏跨行政區(qū)的合作機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制；三是部門協(xié)調(diào)問題，相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不健全，利益相關(guān)方溝通協(xié)商缺乏。過去20多年間，中國在流域治理方面取得的重要進(jìn)展之一，探索引入了河長制。中國七大流域的水環(huán)境治理績效在2008年以后加速提升，其中提升最快的太湖流域，河長制在其中發(fā)揮了重要作用。

河長制作為一項(xiàng)重要的水治理制度創(chuàng)新，其能有效發(fā)揮作用的原因在于契合了中國的體制。中央集權(quán)大一統(tǒng)體制的基本運(yùn)行邏輯，政府負(fù)責(zé)、部門分工、分級管理、上級兜底”這一治理邏輯廣泛存在于我國的公共事務(wù)中。當(dāng)水問題嚴(yán)峻水平超出水利部門范圍時，會自然成為一級政府的事務(wù)，如果一級政府無法有效應(yīng)對，上一級政府就會介入。河長制的呈現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是為了應(yīng)對嚴(yán)峻的水問題，可以視為是一種自然響應(yīng)。河長制切實(shí)解決了三大難題：通過加強(qiáng)行政目標(biāo)問責(zé)來緩解層級協(xié)調(diào)難題；通過強(qiáng)化上級行政協(xié)調(diào)來緩解地區(qū)協(xié)調(diào)難題；通過黨政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來緩解部門協(xié)調(diào)難題。河長制是一項(xiàng)解決復(fù)雜協(xié)同難題的河湖管理機(jī)制，中國特色的水資源綜合管理和流域綜合管理方案。

河長制的經(jīng)驗(yàn)案例有重要的理論啟示：制度是立足國情的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果，制度安排不能指望搬來一座“飛來峰”只有根植于中國土壤，內(nèi)嵌于中國社會的制度才有生命力，因此我一定要根據(jù)國情水情探索適合自身的水治理制度成都工業(yè)純水設(shè)備。

PartⅣ 水治理現(xiàn)代化：未來體制演進(jìn)展望

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出了堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和時間表。國家治理現(xiàn)代化的總體部署下，需要從戰(zhàn)略上謀劃和推進(jìn)我國水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

2011年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，2020年基本建成四大體系：一是防洪抗旱減災(zāi)體系；二是水資源合理配置和高效利用體系；三是水資源維護(hù)和河湖健康保證體系；四是有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。近10年來，中國各行業(yè)都在加速制度革新。2016年，中央文件已經(jīng)指出，各領(lǐng)域具有四梁八柱性質(zhì)的改革主體框架已經(jīng)基本確立。從水利發(fā)展需求與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系來看，中國已經(jīng)進(jìn)入“水利綜合治理”新時期，水利發(fā)展需求目前處于第III階段,即多種需求繼續(xù)增長的階段，也就是水利綜合治理時期(見圖1當(dāng)前需要進(jìn)一步加快建立健全水治理體制機(jī)制，全面建立與發(fā)展階段相適應(yīng)的科學(xué)制度體系。

黨的十九屆四中全會提出：完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保證、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。這一表述概括了現(xiàn)代中國多元一統(tǒng)體制的基本架構(gòu)。依照這個布局，中國正加快建設(shè)現(xiàn)代治理體系。具體到水治理體系的現(xiàn)代化，筆者認(rèn)為以下五個方面的非常重要：一是要建設(shè)現(xiàn)代水法治體系，提高執(zhí)法水平，落實(shí)好現(xiàn)有的水法規(guī)制度；二是要完善國家和流域水治理體制，理順國家層面的水治理體制與協(xié)同治理機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)流域立法和加強(qiáng)流域管理；三是擴(kuò)大市場機(jī)制的作用，特別注重運(yùn)用靈活水價機(jī)制促進(jìn)水效率的提高；四是促進(jìn)社會的廣泛參與，各類水治理事務(wù)中擴(kuò)大公眾的參與水平；五是增強(qiáng)技術(shù)支撐和信息共享，未來利用現(xiàn)代信息技術(shù)的空間巨大，可以大大提升水治理的信息化和智能化水平。未來十年水治理仍處在快速變化時期，有必要穩(wěn)步推進(jìn)上述五個方面的工作，2030年使水治理制度體系基本幼稚定型。

中國的水治理實(shí)踐再一次印證，世界上不存在普遍適用的制度，只有最適合自己的道路，各個國家必需根據(jù)自身的條件來建立適合外國國情的治理體系。正如習(xí)近平總書記指出的世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式。各國國情不同，每個國家的政治制度都是獨(dú)特的都是由這個國家的人民決定的都是這個國家歷史傳承、文化保守、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”

國水治理體系順應(yīng)時代變化，快速從激進(jìn)模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代模式，建立了適應(yīng)當(dāng)代中國國情的水治理體系，并展現(xiàn)了很好的治理效能，這是新中國70年取得“治水奇跡”制度密碼。未來我要繼續(xù)堅(jiān)定制度自信，根據(jù)國情推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走出一條中國特色的治水之路，以水治理的現(xiàn)代化有力支撐社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)。