重慶純水設(shè)備解析：污水、垃圾處置行業(yè)的發(fā)展情況
【重慶水處理設(shè)備網(wǎng)http://xqccscq.com/】從財金〔2014〕76號文開始到財辦金〔2017〕92文，再到財金〔2019〕10號，PPP項(xiàng)目的績效考核越來越被政府所重視。隨著《政府和社會資本合作（PPP項(xiàng)目績效管理操作指引（征求意見稿）以下簡稱“征求意見稿”印發(fā)，PPP項(xiàng)目績效考核的建立也將有制可循。而不同類型的PPP項(xiàng)目會因其運(yùn)營內(nèi)涵、績效產(chǎn)出等的不同，導(dǎo)向不同的考核重點(diǎn)和細(xì)化指標(biāo)。本文將結(jié)合污水、垃圾處置類PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，并參照《征求意見稿》中的績效指標(biāo)體系框架，建立與項(xiàng)目特點(diǎn)相適應(yīng)的運(yùn)營績效考核指標(biāo)體系。
一、污水、垃圾處置行業(yè)的發(fā)展情況
鄉(xiāng)村污水、垃圾處置行業(yè)自20世紀(jì)90年代已經(jīng)開始進(jìn)行市場化改革，隨著2002年《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》和《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)鄉(xiāng)村污水、垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》等政策的發(fā)布，進(jìn)入到全面改革階段，極大加快了行業(yè)的發(fā)展。從2014年國家開始推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式以來，鄉(xiāng)村污水、垃圾處置行業(yè)又迎來了新一輪高潮。特別是財政部于2016年10月印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》財金〔2016〕90號）和財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部于2017年7月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處置項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》財建〔2016〕455號）政府參與的污水、垃圾處置項(xiàng)目已進(jìn)入全面實(shí)施PPP模式的時代。
截至2019年5月，根據(jù)財政部政府和社會資本合作（PPP中心項(xiàng)目庫的公開信息統(tǒng)計，目前污水處置類PPP項(xiàng)目在管理庫共856個（農(nóng)村污水和單獨(dú)的管網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目未在統(tǒng)計范圍內(nèi)）涉及總投資3,249.68億元，其中551個項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段；垃圾處置類PPP項(xiàng)目在管理庫共299個（僅統(tǒng)計含有末端處置項(xiàng)目，清運(yùn)中轉(zhuǎn)類項(xiàng)目未在統(tǒng)計范圍內(nèi)）涉及總投資1,263.89億元，其中181個項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段。 重慶純水設(shè)備數(shù)量如此之多的污水、垃圾處置類項(xiàng)目等待著的將是不同于基礎(chǔ)設(shè)施招商或特許經(jīng)營年代下的考核指標(biāo)體系，而是一套更為全面和嚴(yán)格的完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的績效考核指標(biāo)體系。
二、污水、垃圾處置類項(xiàng)目的特點(diǎn)
著手建立相適應(yīng)的績效考核指標(biāo)體系前，對污水、垃圾處置類項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行分析必不可少，只有充分理解行業(yè)特點(diǎn)，才干建立起與之匹配的績效考核指標(biāo)體系。作為市場化水平較高的行業(yè)，全國目前有大量處于運(yùn)營階段的特許經(jīng)營或PPP污水、垃圾處置類項(xiàng)目，筆者總結(jié)了以下特點(diǎn)：
一）投資規(guī)模大，屬于強(qiáng)運(yùn)營類項(xiàng)目
以856個在庫的污水處置類PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目平均投資約在3.79億元左右，一般回收期通常超越15年。不同于道路項(xiàng)目的維護(hù)養(yǎng)護(hù)，污水、垃圾處置類項(xiàng)目屬于必需要以“運(yùn)營管理”為中心的強(qiáng)”運(yùn)營類項(xiàng)目，項(xiàng)目建成可以當(dāng)作是完成了一個“工具”只有做到繼續(xù)的有效的運(yùn)營管理，才干充分利用這個“工具”為社會公眾提供繼續(xù)、穩(wěn)定、符合規(guī)范的公共服務(wù)。
二）處置工藝幼稚，項(xiàng)目產(chǎn)出明確
污水、垃圾處置技術(shù)已發(fā)展成熟，以污水處置廠為例，常用的活性污泥法、生物膜法等工藝設(shè)計可參照《室外排水設(shè)計規(guī)范》GB50014-2006完成,且有大量同類型污水廠運(yùn)營歷史數(shù)據(jù)可供參考。污水處置的出水規(guī)范現(xiàn)一般執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處置廠污染物排放規(guī)范》GB18918-2002或《地表水環(huán)境質(zhì)量規(guī)范》GB3838-2002生活垃圾填埋需執(zhí)行《生活垃圾填埋場污染控制規(guī)范》GB16889-2008項(xiàng)目產(chǎn)出規(guī)范明確可量化。
三）運(yùn)營有標(biāo)準(zhǔn)可循，考核已有行業(yè)慣例
針對污水、垃圾處置行業(yè)日常運(yùn)營管理國家均頒布了相應(yīng)的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，污水處置廠的運(yùn)營管理應(yīng)執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處置廠運(yùn)行、維護(hù)及平安技術(shù)規(guī)程》CJJ60-2011垃圾填埋場的運(yùn)營管理應(yīng)執(zhí)行《鄉(xiāng)村生活垃圾衛(wèi)生填埋場運(yùn)行維護(hù)技術(shù)規(guī)程》CJJ93-2003,垃圾焚燒廠的運(yùn)營管理也有《生活垃圾焚燒廠運(yùn)行維護(hù)與平安技術(shù)規(guī)程》CJJ128-2009國家行業(yè)規(guī)范。而由于臨時市場化改革的探索，行業(yè)內(nèi)也形成了一些約定俗成的未達(dá)到項(xiàng)目約定產(chǎn)出規(guī)范時的違約獎勵計算方式。例如：污水廠出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)違約金=獎勵系數(shù)×當(dāng)年適用的污水處置基本單價×各項(xiàng)污染物的污染當(dāng)量數(shù)之和，服務(wù)協(xié)議中被普遍應(yīng)用。
四）環(huán)境和社會效益顯著
隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及居民生活水平的提高，污水排放和垃圾處置的總量在不時加大。對污水和垃圾進(jìn)行處置是鄉(xiāng)村運(yùn)行的剛性需求,維護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容，符合可持續(xù)發(fā)展的社會理念，也改善了人居環(huán)境，提高了人們生活質(zhì)量。
三、污水、垃圾處置類項(xiàng)目“個性”指標(biāo)的建立
PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)眾多，而各自行業(yè)的特點(diǎn)也肯定會使得各項(xiàng)目有具體的個性”考核需求。根據(jù)梳理出上述污水、垃圾處置類項(xiàng)目的特點(diǎn)，下面將給出“個性”考核指標(biāo)的建議。
一）每日監(jiān)測指標(biāo)的選擇
每日監(jiān)測類指標(biāo)分為了強(qiáng)制性指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩類，沿用和繼續(xù)保留了市場化改革時期的行業(yè)內(nèi)慣用的考核指標(biāo)。
1強(qiáng)制性指標(biāo)
如前文所述，正是由于污水、垃圾處置行業(yè)有著《城鎮(zhèn)污水處置廠污染物排放規(guī)范》GB18918-2002地表水環(huán)境質(zhì)量規(guī)范》GB3838-2002生活垃圾填埋場污染控制規(guī)范》GB16889-2008生活垃圾焚燒污染控制規(guī)范》GB18485-2014等一系列國家強(qiáng)制性規(guī)范的約束，無論是否采用PPP模式日常監(jiān)測的指標(biāo)設(shè)置及監(jiān)測或檢測頻率均應(yīng)嚴(yán)格依照此類規(guī)范執(zhí)行。下表為生活垃圾焚燒爐排放煙氣中污染物限制，摘自GB18485
2約束性指標(biāo)
績效考核的約束性指標(biāo)設(shè)置，主要還是基于PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營協(xié)議的約束。PPP模式中，對于以單價形式付費(fèi)的污水、垃圾類項(xiàng)目一般都會涉及到政府對于最低需要的保證，也就是通常所說的基本（保底）污水處置量或垃圾處置量。因?yàn)檎綄⒏鶕?jù)這一最低需求保證來計算政府付費(fèi)，因此政府會每天對污水、垃圾的進(jìn)廠數(shù)量進(jìn)行監(jiān)控和記錄，以此作為付費(fèi)和考核的依據(jù)，若項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致實(shí)際處置量不足，則按合同約定予以處分。
二）周期性考核指標(biāo)的選擇
污水、垃圾項(xiàng)目的行業(yè)運(yùn)行維護(hù)規(guī)范主要以生產(chǎn)系統(tǒng)或工藝段為單元，對其從運(yùn)行管理、維護(hù)頤養(yǎng)和平安操作等方面進(jìn)行了規(guī)定。此類考核內(nèi)容適合以季度或者年度為周期進(jìn)行考核，又不宜以生產(chǎn)系統(tǒng)為單元設(shè)置過于繁瑣的考核指標(biāo)。根據(jù)行業(yè)規(guī)范要求，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營情況，建議從運(yùn)行管理、構(gòu)筑物和設(shè)備、化驗(yàn)監(jiān)測三方面設(shè)置如下周期性考核指標(biāo)。
四、污水、垃圾處置PPP項(xiàng)目考核指標(biāo)體系的建立
針對于污水、垃圾PPP類項(xiàng)目特點(diǎn)的績效考核指標(biāo)確定后，再集合PPP項(xiàng)目考核評價的一些基礎(chǔ)性指標(biāo)，如公司組織管理、制度管理、平安生產(chǎn)、利息控制、公眾意見等，綜合考量建立項(xiàng)目考核指標(biāo)體系。
需要指出的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法》已經(jīng)指出，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容”本次《征求意見稿》績效指標(biāo)體系框架中也體現(xiàn)了社會公眾滿意度這一考核指標(biāo)。污水、垃圾處置類PPP項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終的目標(biāo)是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)產(chǎn)品，而作為此服務(wù)的最終受益者社會公眾，滿意度理應(yīng)作為績效考核的指標(biāo)之一，另外，建議將對項(xiàng)目的有效投訴次數(shù)和有效投訴處置情況也作為輔助考核指標(biāo)。
結(jié)語
大量已進(jìn)入執(zhí)行階段的污水、垃圾處置類PPP項(xiàng)目將逐步由建設(shè)期轉(zhuǎn)向運(yùn)營期，政府對績效考核的需求及其緊迫性已日益顯現(xiàn)。本文以《PPP項(xiàng)目績效管理操作指引（征求意見稿）為參考，以行業(yè)相關(guān)規(guī)范和規(guī)定為依據(jù)，建立污水、垃圾處置類PPP項(xiàng)目相關(guān)績效指標(biāo)體系，旨在解決績效指標(biāo)缺失、指標(biāo)設(shè)置不清晰等問題，促進(jìn)污水、垃圾處置類PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理和可持續(xù)運(yùn)營。
與城市污水收費(fèi)體系不完善不同，農(nóng)村地區(qū)仍然無法向用戶收取排污費(fèi)，導(dǎo)致農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目需要進(jìn)行pai
“本文由重慶皙全水處理設(shè)備網(wǎng)提供任何人和單位不得轉(zhuǎn)載盜用”。
- 上一篇：火電廠循環(huán)水發(fā)生污染后，如何采用快速有效的應(yīng)對戰(zhàn)略處置 2020/3/2
- 下一篇：重慶純水設(shè)備解讀：農(nóng)村污水處理與城市污水處理的不同 2020/3/2
